競爭法對貿發局業務的啟示

P38 | 專家之言 | By 羅祥國 2010-11-22

貿易發展局是香港非常重要的基礎建設之一，多年對促進香港經濟貿易貢獻非常重大，尤其是對中小企業的長期支援。但是，貿發局的成功，其所經營的一些業務卻不時受到業界的質疑（尤其是貿易展覽和出版業務），認為貿發局是利用納稅人的資助，與民爭利，不利私營企業的發展。

在引入競爭法的過程中，已有一些展覽業者指貿發局壟斷香港展覽市場，並認為局方不應舉辦新的貿易展覽，甚至應該分階段撤出這市場。在競爭法下，政府如何平衡一方面是促進貿發局已建立國際聲譽的優良服務，又如何推動私營展覽業在公平的環境下持續發展？

肩負公眾利益責任

這裏先簡單介紹貿易展覽業是怎樣的市場結構？根據香港中文大學商學院去年一項研究結果顯示：一、貿易展覽業對香港經濟的貢獻約2%，近年增長快速；二、近年市場上成立了更多新公司，由2004 年的11間，增至2008 年的30 間，其中不少是海外企業，這證明市場有開放經營的環境；三、貿發局在安排貿易展覽的市場佔有率，近年有所下降，約由幾年前的60%，下降至45%；而第二位的私營企業則約佔15%；四、香港有兩大展覽場地，灣仔會展中心是由貿發局擁有，並委托了一間私管公司管理，這是傳統而非常便利的設施，較新會展面積略少一些；五、貿發局同時擁有灣仔的會展中心，這是垂直的市場結構，在安排會展時間上，或有絕對優先的選擇；貿發局有超過90%的展覽活動都在灣仔會展中心舉行。

這「優先」的關係，加上貿發局在會展業收費上，可能有補貼中小企的政策，這是否已構成貿發局違反了競爭法內「禁止濫用支配優勢」的條文？對其他業者構成不公平的競爭？

就這複雜的問題，讓筆者先介紹三個在執行競爭法時有關的重要概念。

一、貿發局現在經營的貿易展覽業務，是否完全合乎和承擔了由政府在法律下所委托的「公眾利益」（public interest） 服務？或是貿發局在發展的過程中，已超越有關法律的條文和精神，因而應該部份或全面撤出該市場？

二、香港擁有位置適中的優良展覽場地，是成功發展展覽業務的主要因素之一。灣仔會展中心是否符合「必須設施」（essentialfacility）的定義，因而須要開放給所有業者，公平地選擇使用？如果貿發局每年都佔用了灣仔會展中心的「黃金擋期」，貿發局和灣仔會展中心是否涉及「拒絕供應」（refusal to supply）「必須設施」給其他業者的經營手法？

三、貿發局在爭取會展業務時，有沒有採取「掠奪性價格」（predatory pric ing）以打擊其他業者？

以下筆者會引用幾個歐盟的案例，作為参考。

歐盟競爭委員會和法院對競爭法的適用範圍是採取非常開放的態度，其對「企業」（undertakings）的定義，是包括所有經營一些商業活動（commercial activ ity）的業務實體，就算這些商業活動並非以謀利為目的。因此，所有政府和半政府機構都包括在競爭法監管之下；就此，競爭委員會曾對同樣涉及為政府提供醫療服務的兩個案例（FENIN及AOK）進行調查，法院最終裁决兩者都承擔了獨特的社會政策目標，這並非商業行為，因此並不符合「企業」的定義，而有關的投訴亦不成立。

但在2002 年，西班牙一間經營報紙及雜誌郵遞的公司（Asempre）向歐盟投訴Correos（以前是政府的郵遞專營部門） 「濫用支配優勢」。Correos 的經營手法是：如果一間企業簽約把所有的郵遞服務給予Correos，則會提供較大的折扣收費。這折扣收費是把專利和開放的郵遞服務都綜合在內，使參予開放郵遞服務的其他私營企業面對不公平的競爭，不能爭取到大企業的業務。這投訴經調查是成立的。

從這幾個案例作出推斷，貿發局現在的貿易展覽業務是具有一定「公眾利益」的商業活動，其在市場中亦有支配力量，特別在使用灣仔的會展中心方面；因此，有些業者對貿發局的經營手法可能感到不安是合理的疑慮。

會展是否屬「必須設施」？

進一步說，灣仔會展中心是否合乎「必須設施」的定義，因而須要與其他業者公平地分享？

這也是重要的考慮。歐盟已有很多案例（ 包括London-European/Sabena, Bri tish Midland/Aer Lingus,Holyhead-Sealink/B&I 等），法庭裁決市場內的主要經營者，有責任開放其擁有的「必須設施」給其他業者使用（兩間航空公司的案例都是涉及電腦訂票系統）以促進行業競爭；而「拒絕供應」則被裁决為「濫用支配優勢」的行為。

如果私營企業都面對這樣的裁决，灣仔會展中心是港人共有的資產，其肩負的社會責任就更明顯。由此類推，貿發局擁有的客戶和中小企資料庫，也可能合乎「必須設施」的定義，須與業界分享。

最後， 「掠奪性價格」是以減價打擊競爭對手的策略，是明顯「濫用支配優勢」的行為；但要對成本準確計算，是非常困難的。

雖然歐盟亦有很多案例（ 包括AKZO, Tetra Pak II,Irish Sugar等），但如何計算「掠奪性價格」和相關的成本，仍有很大爭議。

競爭法的有效實施，人民和企業能看到其公平性至為關鍵；如果條例開始時，已把所有法定機構都豁免於外，很多人都會質疑因而削弱該法例的公信力。法定機構所提供的服務哪些可以豁免，應該由未來成立的競爭委員會和法庭來決定。

「貿發局的貿易展覽業務」是非常具代表性的個案，在競爭法執行後，如果業者有足夠證據對貿發局「濫用支配優勢」作出正式投訴，無論投訴結果成立或不成立？裁决對所有兼營商業服務的半政府機構，例如生產力促進局、醫管局、按揭證券公司、地鐵等的業務範圍和經營手法，一定有重大的啟示。

作者為香港中文大學亞太研究所經濟政策研究計劃主任、消費者委員會之競爭政策委員會委員。

羅祥國