港府應著手制訂公平交易法

曾澍基

一九九二年十一月二十五日

《明報》＜專家文章＞


港督彭定康在施政報告裏，指明香港經濟出現了「市場支配力」的問題，須制訂「競爭政策」來應付；這無疑是施政取向上的一個進步。不過，所謂「競爭政策」的具體意義為何﹖他卻未有加以說明，而政策交予由大財團首腦組成的「總督商務委員會」去閉門草擬，更引來角色矛盾、利益衝突的批評。施政報告也提到「消費者委員會」在這方面有重要功能，但兩個委員會的工作如何協調﹖誰為主導﹖消委會的財政和人力支援是否加強﹖會不會賦予它應具的法律權力﹖筆者日前有機會和消委會高層人士交談，他們對這些問題的答案是︰「不知道」。筆者希望彭定康的「競爭政策」不會虎頭蛇尾，甚或無疾而終。

「競爭政策」，在外國或稱「反壟斷政策」、「反托勒斯政策」，及「公平交易政策」，亦有細分為合併壟斷、貿易組織、市場運作甚至轉售活動等個別環節。無論如何，要體現各種政策，立法是必需的程序，因為「市埸支配」牽涉及錯綜複雜的利益衝突----包括企業與企業之間以企業與消費者之間的利益衝突，單具政策而無法律，政策推行者很容易成為磨心，缺乏足夠的依據去抗拒各方的壓力，作出公平的決定。久而久之，政策亦可能不了了之。


針對壟斷的法律在外國已有長遠歷史。美國的「舒曼法案」訂立在一八九Ｏ年，加拿大的「組合調查法案」成於一九一Ｏ年，而西德還在盟軍佔領時期便訂出「非卡特爾法」。至於英國，同類法律存在己好幾個世紀，較現化的「壟斷及限制性行為調查與控制法案」乃於一九四八年通過。亞洲方面，日本早在一九四七年就有「反壟斷法」，一九七七年進行了全面修改﹔南韓自一九六四年開始出現類似法例，一九八Ｏ年的「壟斷管制及公平交易法案」則參考了西德及日本的立法，作出整體的規範。台灣的「公平交易法」由台大學者主吹、辯論、政企民間爭議，超過十年，終於在一九九一年二月四日三讀通過，於今年同日施行。


香港是否需要訂制「公平交易法」﹖部分人士會認為，加強消委會的功能便可。換言之，目標只是保障消費者權益，毋須大動作。不幸地，消委會這些年來的經驗顯示，沒有全面法律作為後盾，訂明行為準則、監策程序、以及懲處方式，很多習慣了「自由經濟」的商人都不會把消委會放在眼內。彭定康對競爭政策和消費者權益真有誠意的話，至少便應開展有關市場運作以及消費品和服務買賣的公平準則的立法，並賦予消委會 (或新成立的施法組織) 必要的權力。抽象地談競爭政策，等如是「做秀」，意義不大，還有愚弄港人之疑。


無論如何，正如筆者在本報十一月十日＜自由論壇＞版一篇評論分析，消委會性質所限，基本只從用家的角度去看問題，其實當不公平競爭浮現時，要解決往往已不容易。故此，更重要的是︰要在市場配力或壟斷形成的過程加以干預，防止市埸結構崎型變化，避免市場競爭機制受到破壞。就這方面，政府必須對企業的獨佔、結合及聯合作出適當的規範、監察。由於歷史留下來的舊壟斷跟九七過渡所可能出現的新壟斷因素會產生複雜的相互作用，而作為小型開放經濟，香港的各個行業亦很容易遭受外國龐大集團的操縱支配，此一範疇的工作更為關鍵。


一般來說，競爭法律包含三個基本環節︰


(一) 結構政策(Structural policies)︰針對的是企業的收購、合併和聯合行為，防止市場過分集中、出現損害競爭機制的情況。不少國家是以市場佔有率作為初步判斷的準則。然後考慮供需兩方面的相關產品的可替代性、相關地理場的因素、以至時間長短問題，去決定是否容許各種形式的結合、或要獨佔企業「非壟斷化」(例如分解為幾個較小的企業)。

(二) 行為政策(Conduct policies)︰主要是維持公平競爭，制止不合理的經營手法。大部分的國家都對「水平的」防礙競爭手段如共謀定價、限產、分割市場、排擠新進入市場的供給者等，以及「垂直的」破壞競爭方法如排斥性的供應合約、轉售價格和銷場的操縱、價格歧視等，都加以規限和懲罰。當然，各種抄襲競爭者和誤導或欺騙消費者的經銷手法亦不被容許。

(三)表現政策(Performance policies)︰政府直接糾正支配市場的企業的產量及價格，以維護用家及消費者的利益。

上述的各類政策，各國的取向或鬆或緊，不盡相同，但大多集中於頭兩種，因為表現政策干預程度較高。更且，由於規模經濟、科技提升，以及對外競爭等考慮，差不多所有的反壟斷法都界定了不少豁免範疇，例如對國民生計舉足輕重，或與外國正激烈競爭的企業的「支配市場行為」，往往可被容許。當然，這要先經過「公平交易委員會」一類組織的批准，事後亦受監察。

很明顯，香港的消委會的職責，只佔第二類「行為政策」一小部分，而且也沒有足夠的法律後盾支持。上市公司的收購合併行動，受到一些監管，但其目標是保障小股東的利益，與反壟斷的「結構政策」根本屬兩回事。現時，香港的競爭對手如南韓及台灣都已定立出全面性的法例，港府實在沒有理由在這方面拖延時日了。


不要以為競爭法律都是長篇累牘、複雜無比。以台灣今年實施的「公平交易法」的文本為例，共有七章四十九條，不過四五千字左右。加上「公平交易法施行細則」和「行政院公平交易委員會組織條例」，以至相關的「公司法關係企業專章」，總數也大約是二萬字。這些文件，非常值得香港的政策制定者和市民參考。

因應香港的歷史積習、具體情況和發展趨勢，彈性地制定本地的「公平交易法」和成立「公平交易委員會」，此其時矣。