制訂競爭法宜三思

信報財經新聞
P15 | 時事評論 | 大講堂 | By 王于漸 2011-01-26

競爭、壟斷和卡特爾這些所謂「工業組織」（Industrial organization ） 的問題，是經濟學最古老的話題之一，牽涉面廣，問題複雜。上周提到，這方面有兩個理論。自足論相信市場易受壟斷，而企業很容易維持壟斷，故要立法促進競爭；但亞當斯密的干預論認為，政府架設入市屏障才是壟斷和卡特爾之源。只不過，壟斷和卡特爾本質上並不穩定。只要政府不擴大入市屏障，壟斷者也就難以防止後來者蠶食其地盤。

兩種理論各有支持

經過1970 年代以來的實證，經濟學界現在相信，干預論比自足論更能解釋壟斷。

但決策者的思維尚未跟上這項進展。

自足論揭露了企業維持壟斷的招數，主張立法規管，但未能解釋某些企業為何會發展出壟斷力、形成壟斷後又為何能夠維持這種「優勢」。說到底，後來者為何不能以壟斷者之道還治壟斷者之身？與此相比，干預論從人性出發，認為商人本性在於牟利，限制其營商只會得不償失。商人在市場上受到限制，必改而籠絡當權者。但政法仗比市場仗更難打，最終只會有利財團。故斯密相信，小新企業的良友是市場而非政府，對付壟斷要靠效率、創新，先仿效其手法，再進而改善。

為競爭立法目的是保障消費者。但George Stigler 在1971 年指出，原意再好，仍只會有利業界，因為立法是政治勢力的對決，並非按經濟規律辦事，業界會用盡方法維護其利益。消費者、好心的市民、官員和政客通常拗不過他們；即使在民主社會，立法的結果也幾乎必定有利業界。

因此，本港的中小企最反對立法，生怕他日戰場轉移到議會和法院，自己的市場優勢無用武之地。

自足論和干預論不但政策後果有別，對壟斷所造成的社會代價也有不同的估算。

自足論認為，壟斷的後果是抬高價格和壓縮產量。抬高價格令生產者得益而消費者失利。問題是，要糾正經濟學上的這種收入再分配，大可以對壟斷的企業徵稅，無必要立法。經濟學者Harold Demsetz 就認為，最有效的補救方法是徵稅。

至於壟斷者壓縮產量，後果是壟斷的產品奇貨可居，其他產品則過剩，令資源錯配。以自足論看，只有打破壟斷才能糾正這種「社會福利淨損失」（deadweight social welfareloss），此外別無他法；這是學界多年來的看法，公眾也有同感。但後來Arnold Harberger就美國因壟斷造成的資源錯配作過估計，出乎他的意料，個中損失不夠GDP 的0.1%，令公眾對壟斷的關注顯得啼笑皆非。

與此相比，干預論估計的社會代價比純粹的資源錯配要大得多。因為，如果政策造成了壟斷，例如規管構成市場屏障，也就會有企業改走官府線以尋求融通，過程中除了合法的游說和動員，也難免私相授受。壟斷者所花費的資源可能不亞於壟斷所能賺取的暴利。假如有多人競爭壟斷權，所浪費的資源就更多。這在學術上稱為「尋租」（rent-seeking），附帶的社會代價也就是「經濟租金的耗損」（diss ipation of economic rent）。

斯密狠批壟斷，因為給社會帶來的損失遠遠大過資源錯配。

香港有關壟斷的研究不多。其中以消費者委員會（Consumer Council）做得最多。網站上曾就十四個行業作出調查：一、銀行；二、廣播；三、電訊；四、私人住宅物業；五、汽車用油、柴油和液化天然氣市場；六、熱水爐和煮食用燃油；七、零售食物和家居必需品；八、易辦事轉賬卡網絡付款系統；九、付運協議（ship ping lineagreements）；十、美容業；十一、教科書；十二、升降機維修；十三、生豬定價；以及十四、校內飲品供應。

這些研究不少從自足論出發，是政府推動市場競爭的依據，但大都取材於十年前。這有兩種可能：近年不再流行研究壟斷；或者找不到其他行業可以研究。答案若是後者，也就是說壟斷主要見於以上十四個行業，說明香港的競爭環境相當健全。

驟眼看去，這十四個行業大都直接間接受監管。但監管限制了後來者入市，要深入研究才能判別，所謂的壟斷來自市場競爭還是政府監管。

舉個實例，為確保教材質素，教科書受教育署嚴格監管，正因此，製作成本很高；由於教材呈審費時，得失難料，很少新出版社加入，來來去去只有幾家熟悉官方程序的老字號。

嚴重壟斷約有五類

多年前兒子讀小學時，我有一次為他買教科書，翻到一種中文課本，講述中秋節一家大小賞月，除了月亮，竟然還看見金星、木星、水星、火星和土星；我可以想像，中文課本審批時，大概只攻一點中文，不及其餘。

我把這本書寄給當時的教育局局長。其後從內行人處得悉，由於審批成本高，有些出版商選用作者時削足就履。我相信若教署撤銷監管，教科書不但會較為廉宜，質素可能也較好。現在有網絡提供各種資訊，只要讓市場發揮作用，可以相信，學童很快就會有又好又負擔得來的教科書。

香港壟斷最嚴重的行業，也正是受干預最多的。這裏只舉大焉者：一、公共壟斷企業；二、卡特爾；三、持牌行業（licensing）；四、專營行業（government franchises）；五、公共監管（public regulation）。

一、以公共名義設置的壟斷包括證券交易所、郵政、水務等等。其中規模最大的是醫療、房屋和教育，它們在經濟裏的比重可能愈來愈大。

醫院管理局（Hospital Authority）擁有全港大約九成病床，迹近壟斷。當局考慮增設幾間私家醫院，但規模有限，成事無期。現階段應讓各公立醫院彼此競爭，但這首先要改變政府的監管架構。

房屋委員會為全港大約一半家庭提供住所，這種支配性地位導致效益低下、分配不公，成為民怨的根源。背後的歷史錯綜複雜，一言難盡。

教育方面，官立學校與津貼學校合計分別佔小學的87%和中學的75%。津校雖然並非由政府運作，但逾九成經費來自官方，監管的程度直逼官校，當局後來更禁止私立學校收取較高的學費，私校無從提高教學質素，又如何與官校和津校競爭？目前唯一的競爭來自國際學校和「英基學校協會」（English SchoolsFoundation ，簡稱ESF）名下的學校。

在梁錦松、李國章和羅范椒芬主管教育期間，當局新設一類學校，由政府直接資助，算是有起碼的競爭。但為時已晚，負擔得起學費的家長紛紛為子女轉校、送他們出國。學校一天不增加競爭，無論撥多少資源也難保質素不繼續下降。

二、香港從前有一種「御准」的卡特爾，現已基本上撤銷。為了確保大米供應，政府要進口商大量儲備；商人反過來索取特許權，俾能獨家進口，從而形成卡特爾。戰後，香港大米幾乎一直供應穩定，但售價普遍比開放進口的澳門高一成。大米如今不再是大宗的進口商品。

三、作為一種常見的監管，牌照之弊在於形成卡特爾，其中影響最大的是醫生、律師等各種專業牌照。近年更新增不少牌照類別。沒有一種行業能杜絕失誤和瀆職，但壓力團體藉此游說政府擴大監管、設立卡特爾。這或可改善服務，但也抬高了收費、壓制了競爭。如果所有專業都成為卡特爾王國，香港很難成為高增值的服務業樞紐。

四、專營權見於一些限制他人入市的私營服務，例如電力和交通。當初設置專營權的理由是規模夠大才能享有大規模生產的好處，但在經濟學上，自然壟斷體（natural monopoly）根本毋須專營權來確保。香港目前的燃氣獨家供應商並不享有專營權，但也從來沒有人加入競爭。巴士和電力的專營更按地區劃分。但港島、九龍和新界的面積相差很遠，規模經濟說並不成立。

五、對行業實施公共監管的最佳例子是銀行間的「利率協議」（Interest Rat eAgreement）。當初設立的理由是保障存戶，以免銀行爭相提高存款利率，形成惡性競爭。

但設立後，存款利率一直遠低於貸款利率，銀行看似大獲其利。由於「利率協議」不限制後來者加入競爭，長遠也許使小銀行多賺了錢，但也維護了大銀行的市場地位。由於利率給綁死，銀行只能用非價格的手法競爭，例如狂開分行。但非價格競爭經濟效益低，社會整體上是輸家。大戶可以將資金轉移到不受「利率協議」約束的項目，但絕大多數的小戶只能捱低息。「利率協議」現已撤銷。

香港的服務部門總的來說有很強的競爭。

數據顯示，企業的平均規模日漸收縮，市場競爭看來會更趨激烈，只有極重品牌的零售業，以及專營的連鎖酒店、超級市場和百貨公司，愈做愈大。酒店、超市、百貨公司和其他零售店由於庫存、分銷和訊息管理系統，往往享有龐大的規模經濟。與此同時，一如全球各地，香港的街坊舖「買少見少」；但這與零售業的經濟規模繼續擴大有關，說不上是壟斷。不少美國小鎮只有Wal-Mart（沃爾瑪）一家零售店，但很少美國人認為，Wal-Mart 左右了市場。

開放監管加強競爭

香港有人從定價和銷售策略出發，覺得有些超市享有市場力量。但經濟學不這樣看，現有的幾家大超市並不獨享這些市場招數，後來者完全可以以其人之道還治其人之身；何況香港在地理上是點而不是面，某些零售市場難免趨於集中。【表】香港的服務業仍在成長。開放受監管的行業和專業、將政府提供的服務私有化或公司化，可以在多方面增強它們彼此的競爭。將促進競爭的力度用來阻止市場帶動的合併收購、強令市場人為地降低集中的程度，將會大錯特錯。不應以企圖擴大市場份額為由，禁止企業採用具競爭力的定價和推廣策略。說到底，這些市場招數人人可用，包括其對手。

政府應忌用公權力來規管某些行業，以免助長現有的企業、架設市場屏障、保護卡特爾、維護壟斷。香港的市場自然走向壟斷的傾向不高，那些因受政府透過干預來限制後來者加入的行業，就作別論。競爭法應用來針對壟斷力受政府保障的行業才真正有效，不應豁免或放過此類缺乏競爭的行業。不能因為現行企業的一些營商手法被指壟斷，就針對這些容許企業可自由加入，企業平均規模日漸下降，並具有高度競爭性的行業。引入新法例時，還宜三思！ 二之二．二之一刊上周三香港

大學經濟學講座教授

參考文獻：

Arnold C. Harberger, Monopoly andResource Allocation, American Econo micReview, Vol. 44, No. 2, May Proceedings, 1954, pp. 77-87.

Harold Demsetz, Why RegulateUtilities? Journal of Law and Economics, Vol. 11, No. 1, Apr., 1968, pp. 55-65要重溫王于漸教授文章中英文版，可登入信報網站：www.hkej.com 或以下網址：http://www.wangyujian.com/王于漸