Competition law is still at least three years away

南華早報
EDT2 | EDT | By Tanna Chong and Dennis Eng 2010-11-22

The long-awaited competition law is not expected to take full effect until 2014 at the earliest, Undersecretary for Commerce and Economic Development Greg So Kam-leung says.

Before that a string of procedures needs to be completed, including establishing a commission to investigate anti-competitive activities and a tribunal to act on the commission's findings, and drawing up guidelines on how the law should operate.

Despite worries from business, the bill has general support. It is expected to be passed by the Legislative Council before July 2012.

So said a phased approach would be adopted to get the law working.

"The first phase is primarily about building the institutional framework. We envisage that the first phase will take a year or more to implement subject to progress of the setting up of the commission and the tribunal as well as their respective work on the preparation for the various guidelines and court rules."

A competition commission would be set up to investigate anti-competitive conduct and a competition tribunal with jurisdiction to hear and determine applications filed by the commission.

In the second phase, guidelines will be established, after a consultation. "This will pave the way for decisions on what can and cannot be done and exceptions and exclusions on business agreements under a competition law," So said. He said other countries' guidelines would be consulted.

The final phase will see the new bodies delivering judgments and imposing penalties. Some business leaders and legislators are worried about "steep and unreasonable" penalties, but So said the proposed maximum - 10 per cent of the global turnover of the business unit in the year of contravention - was in line with international standards.

"Penalties rarely reach 10 per cent in the European Union, for example," he said. "For a fine to have any deterrent effect on businesses at all, the court must be free to hand down an appropriate amount."

Multinational corporations were accustomed to this approach, he added. The bill would tackle two major types of anti-competitive behaviour. The first rule covers practices including price-fixing and market-sharing. The second combats abuse of market power, such as predatory behaviour by competitors.

So said that while penalties would be imposed only on the business unit breaching the law, the court would be looking at the involvement of a parent company in the anti-competitive conduct in question, including whether the parent company had sufficient control over subsidiaries.

Other than public enforcement through the tribunal, alternatives would exist to resolve small-scale contraventions.

Individuals could make commitments to the commission to stop anti-competitive conduct. The commission may issue an infringement notice before a case is brought.

Highlighting worries expressed by small and medium enterprises, So said de minimis approach and other measures, including allowing a transitional period for businesses to make necessary adjustments, would provide protection. People with experience of small and medium enterprises would also be appointed as commission members.

Some companies fear the complaints mechanism could be abused, but the commission will be able to refuse to investigate complaints it considers trivial, misconceived or lacking in substance. So said the new law would not apply retrospectively.

As with the introduction of other new laws, observers expect the first few cases after the bill has come into effect to have a substantial impact.

So said it "would be a great pity" if the business sector hindered the progress of the bill.

"The bill will bring economic benefits to consumers and the business sector in the long run by preserving the competitive nature of our economy," he said.

"This bill has been prepared with the benefits of the implementation experiences of other competition law jurisdictions. We believe that it presents good and balanced measures while catering to the environment in Hong Kong."

The Legco bills committee has scheduled 37 meetings for scrutiny of the terms. Committee chairman Andrew Leung Kwan-yuen said extra meetings would be inserted during the Legco's summer recess next July if progress was too slow.

依據行爲準則 判定公平競爭 --訪浸會大學教授曾澍基

(中國評論，2008年7月)

香港跚跚來遲的公平競爭立法，經過過去兩年醞釀之後，終於出場進行諮詢。
本期我們訪問了在香港最早提出這問題，並且長期關注的曾澍基教授，解釋
公平競爭立法的背景和理念。

香港至今還沒有公平競爭法是説不過去的

劉迺強(劉)：香港爲甚麽要提出這麽一個公平競爭法。
曾澍基：其實這並不是香港本身獨特的問題，根據"聯合國貿易暨發展會
議"的統計，全球制定全面的競爭法的國家和地區，已經超過一百個。當然，
這種競爭法有很多不同的名稱，包括公平貿易法、公平交易法、公平競爭法，
也有簡單地就成爲競爭法；雖然名稱不同，但是都處理同樣的問題，目的在
於如何保障在一個經濟體系裏所有(而非個別)的行業都有足夠的競爭。就是要
保障消費者的權益，保障企業與企業之間能夠有真正公平的交易，而不會有
任何一個集團，利用所謂市場力量做出違反競爭、傷害對方、傷害消費者的
行爲，最後達到讓自己受益的目的。

從這個角度講，香港是很落後的。在亞洲區，日本、南韓早就有了公平
競爭法，臺灣在九十年代初有了這種競爭法，新加坡在二零零四年也有了，
但是現在香港還沒有制訂頒佈，這是無論如何説不過去的。全世界已經有這
麽多的國家制定了競爭法，而香港的貿易夥伴也好、競爭對手也好，都已經
有了，香港怎麽可以沒有呢？

從現象來看，香港的市場競爭環境已經受到幾種因素的影響。比如是香
港已經不再是六七十年代那樣，以中小企業爲主，已經出現了很多跨國經營
的大企業，這些大企業已經擁有很大的市場力量甚至是支配力量。這種現象
並不是今天才有，我們在八九十年代其實已經看到了勢頭。所以我在一九九
二年就在報紙寫文章說香港有需要訂立公平競爭法，當時臺灣剛剛實施了公
平交易法。

港英政府也並非對此一無所知，港督彭定康也委託消費者委員會針對個
別行業的競爭情況進行研究。消委會當時對七個行業的競爭情況進行了調
研，一九九六年提出了一個總的報告，提出香港應該有一部總的競爭法。那
一年我參加了消委會，對於提出制訂競爭法的倡議，我也有份參與。

就是説，早在回顧之前香港消委會已經提出了要制訂公平競爭法，但是
政府一直以來一點一點地往前走，在個別行業(廣播、電訊)引入一些競爭條
例，直到差不多十年的時間，曾蔭權於二零零五年的第一份施政報告中，才
說對制訂跨行業、全面的公平競爭法抱著開放的態度。二零零六年中，出了
一個委員會的相關檢討報告，政府從小步走了幾步快的。現在，就推出了“競
1爭法詳細建議” 的公開諮詢文件。應該說，背後已經是一份草擬了的法例。

對競爭環境的批評越來越強
沒有法例監管是弊病

劉：香港目前的競爭環境怎麽樣？
曾澍基：我經常講，一個競爭事務委員會，就好像一場足球賽裏邊的裁
判員，你能想像一場正式的現代足球比賽，是可以沒有球證的嗎？不可以想
像吧？可是當年我們年紀小，在街邊踢球的時候，是沒有球證的。

香港經濟在五六十年代的成長階段，就如同我們小時候在街邊踢球，沒
有裁判也沒有很大的關係。但是經過七十年代、八十年代香港經濟起飛的過
程，金融業迅速發展，很多企業已經發展成跨國經營。曾蔭權在他的施政報
告中也說香港一些企業已經變成了世界級的企業，外國來港屬全球500強的
集團亦很多。

經濟歷史有其發展過程，原本一些中小企業隨著時間的推移有可能變得
規模很大，成爲市場佔有率很高，具有較大的市場力量，甚至在某些範圍内
擁有了支配力量；有時即便不是一家公司，但是幾家公司加到一起就具備了
支配力量。其實政府都承認，可能會出現這麽一種情況。而從市民這部分來
看，埋怨現在已經很多。埋怨是多方面的，雖然有些未必準確，但是爲甚麽
我們在二十年前沒有聽到這麽多埋怨呢？

無論從普通常識的角度，還是從實際分析的角度，例如市場佔有率，還
有消委會接觸的很多個案，都牽涉可能有人濫用市場力量的情況。
由於香港沒有競爭法，沒有一個處理這類問題的競爭委員會，就永遠無
法知道濫用市場力量的真相。就如同以前沒有廉政公署的時候，雖然社會上
傳聞這個貪污、那個貪污，但是難以將確鑿的證據拿出來，除非碰巧在街邊
將收取賄賂者抓個正著。如果沒有法規，沒有一個負責調查的機構，沒有審
查權力，那些證據多是隱藏着，而不會攤在陽光之下。

消委會並不能處理這類問題，因爲就規定職能而言，消委會只集中保障
消費者的權益。但是尷尬的是，我們接到的很多投訴卻是公司與公司之間的
所謂不公平競爭的情況；嚴格上說，這並不直接涉及消費者，不屬消委會所
管轄的範圍。消委會並無這個方面的法律權力，那些公司願意與你合作還好，
不願意合作你也沒有甚麽辦法；即使給你一些資料，但是如果他們聲明那是
不可以公開的，就沒有多少效用。因爲通常我們對於不能公開的東西，就不
可以拿來作爲支持某些結論的論據。

與服務有關的非貿易部門
在香港容易出現不公平競爭

劉：現在要就公平競爭法進行立法了，那麽最主要的反對意見出於甚麽
理由呢？提出的法例涉及哪些方面呢？

曾澍基：雖然不是所有的論者都基於意識形態來對待這件事情，但不可
否認還是有不少人是就意識形態來發表看法。其中一些人認爲香港是市場經
濟，崇尚自由競爭，不需要公平競爭法。對於這種觀點，我覺得已經不需要
反駁了，以往太多的文章對這種觀點給出了答案。


另一類是基於對香港經濟的所謂瞭解，就是認爲香港是一個很自由開放
的經濟，且經常被列爲世界上最自由的經濟體系，政府向來都沒有甚麽干預，
等等。對於這一類的觀點，我認爲他們混淆了兩類自由的概念。第一就是市
場是不是對外開放，是不是對外自由？如果從這個方面看，香港是一個高度
開放的經濟體系，沒有外匯管制，任何資金都可以進入香港，政府的干預也
相對少。但是另一方面，如果講内部企業之間、特別是非貿易部門，包括房
地產的發展，還有電力、燃氣等公共事業，甚至批發零售，我們可以發現，
外國人是很難進入這些領域參與競爭的。香港有幾個重要的地產商，是外國
進來的呢？除非對一些技術含量很高的工程，如新機場、青馬大橋，本地地
產及建築商的能力的確達不到、即使想包辦都無法完成的工程。
對於那些内部的、不需要面對世界競爭的非貿易部門來説，特別是那些
與服務有關的，如果有某些企業經過一段歷史的過程，坐大之後，就有可能
出現違反競爭的情況出現。

我強調的是“有可能”，有人對此還不理解。當我們說要制定公平競爭法、
要成立公平競爭委員會的時候，並不針對特定企業，一個企業規模大也並不
意味著它就一定會違反公平競爭法。其實文件中講得很清楚，就是一定要根
據違反公平競爭的行爲及其出現的效果，來動用規則。

香港制訂公平競爭法
主要依據“行爲準則”

劉：如何判定違返公平競爭的行為？

曾澍基：一般的競爭法會從三個角度去看，第一就是看具體企業的表現，
比如你賺多少利潤；如果你利潤很高，市場佔有率又很高，這樣就不行了。
這叫做表現準則，但是這個準則基本上已經沒有多少人用了。因爲“大就是醜
惡，小就是美麗”，“賺大錢就有問題” 這類標準，是很膚淺的。

另一個就是結構準則，主要就是市場佔有率的問題。就是市場有幾個運
作者，如果最大的運作者的市場佔有率超過百分之七十，就已經是近乎壟斷
了。如果兩間公司的市場佔有率加起來超過百分之五十，就算是寡頭壟斷。
過，這個準則可以作為啟動調查指標，但不能作為最終的判定標準了，因
為兩家寡頭壟斷的企業現實上也或者會鬥得你死我活。

第三個準則是比較現代的，就是所謂的“行爲準則”。香港政府現在明確
表示，是要採用“行爲準則”。也許是晚有晚的好處，現在香港政府制訂的公
平競爭法諮詢文件，廣泛吸納世界各地好的經驗，將不好的撇除，應該說做
出的文件是不錯的。

對於制定公平競爭法，除了學界的爭議外，在業界的憂慮要分幾類。一
類是那些具有市場力量，但是並不知道自己是否在濫用市場力量的企業，他
們由於擔心，反對香港制定公平競爭法就是很自然的事。另外有些業界的觀
點，則是出於誤解，例如一些中小型企業，認爲公平競爭法包括一些定價、
違反公平競爭的協議等等，他們往往認爲不那麽做就無法生存，無法與大企
業競爭。其實世界各地的競爭法，都會照顧到這一塊。香港政府此次發出的
諮詢文件，就已經包括了這個方面的豁免。這種豁免，往往是爲了防止中小
企業被擁有市場力量的大型企業逐個擊破。

希望不要被立法會“淡化”
也不應該落後臺灣太久

劉：你如何評價這份諮詢文件？
曾澍基：雖然目前這份有關公平競爭法的諮詢文件，不能說完全令人滿
意，但是總體來説是不錯的。

當然，我還有一個憂慮，就是我不知道這份文件能不能在香港立法會通
過。因爲在立法會裏邊，所有的既得利益者都會通過議員的態度將他們的要
求表現出來。如果這裡減一點，哪裏減一點，將很多方面“淡化”，那麽這個
公平競爭法出爐之後所能夠發揮的效用，與現在這個文件所追求的目標，將
會是有所不同的。

我曾經對一些朋友講，臺灣從公開倡議到政府討論、草擬法律並通過，
是十年多一點的時間。如果從一九九六年我們開始討論香港需要制定公平競
爭法開始，已經有了超過十年的時間。我原先希望能夠在二零零六年前就見
到香港就公平競爭問題進行立法，不要比臺灣遲，但是現在今年已經是二零
零八年，我只能希望不會拖延太久，不要比臺灣推遲太多。

曾澍基簡介：
曾澍基爲香港浸會大學經濟系教授。他出生和受教育於香港，並持有英國
曼徹斯特大學經濟學碩士及博士學位；研究範圍包括貨幣局制度、過渡經濟
學與競爭政策。他的網頁爲 www.hkbu.edu.hk/~sktsang。

他九七年之前曾任港府新機場諮詢委員會委員、中國政府之港事顧問；
九七後曾任特區政府經濟諮詢委員會委員、外匯基金投資公司董事、電訊(競
爭條文)上訴委員會委員和消費者委員會委員；現時爲盈富基金督導委員會委
員以及特區政府外匯基金諮詢委員會轄下之貨幣發行委員會委員。