不要讓競爭法拉倒

明報 (發行量 / 接觸人次: 95,578) 2011-04-06
A27 | 觀點 | By 張炳良 標示關鍵字

自1990 年代起，香港消費者委員會一直鼓吹進行跨行業公平競爭立法，以促進市場公平和消費者權益，但過去政府一直持保留態度，儘管世界上很多國家地區（包括中國內地、台灣和新加坡）皆有競爭法。

2006 年才出現轉捩點，政府成立的競爭政策檢討委員會建議跨行業立法。當人們以為競爭法有望時，不料有關的條例草案卻在立法會審議過程中，遭受商界強力抨擊，一波三折，有胎死腹中之險，而一些過去為消費者請命及曾積極倡議競爭法和公平營商手法的政黨議員卻顯得相對低調，使正反聲音不成對比。

反對的論調主要訴諸於懷疑與恐懼。懷疑者，指法案未有針對合併與壟斷，又容許豁免。恐懼者，指法案對中小企特別不利，並以工商界「23 條」形容之。

競爭法草案是公眾諮詢共識結果

誠然，目前的競爭法草案不是反壟斷法（除了針對電訊行業的規管合併收購的條文外），但這其實是2006 年和2008 年公眾諮詢過程中的共識結果，不欲即時衝擊現存的市場結構。

諷刺的是，若因此而不通過競爭法，則人們担心的大企業壟斷只會持續擴散，非消費者與中小企之福。與其再為一條全面的反壟斷法去蹉跎歲月，倒不如先立競爭法。

目前法案禁止兩大類「反競爭」的行為：「第一行為規則」針對限制競爭的協議，如合謀定價、圍標、限制產量或分配市場等行為；「第二行為規則」針對濫用市場權勢（草案用詞）的行為，以驅逐競爭者出市場及防止新競爭者進入市場。上述行為若然不受約束，則不單中小企受排擠，廣大的消費者也會因此而失去選擇，可能要付出較高價錢，及因市場缺乏競爭和創新誘因而不能享受產品質素的提升。

豁免中小企屬削足就履做法

現時法案採取「一般性禁止」（generalprohibition） 定義而非「必然違反」（per seinfringement）定義，以提供最具彈性的法律空間去針對不同行業和不斷轉變的商業行為所可能出現的情况，這也是其他競爭法體系的做法。而為了令法律更清晰及協助企業遵從，法案包括載有一些反競爭行為例子的不完整（non-exhaustive） 列表， 以補充「一般性禁止」條款，同時規定將來成立的競爭事務委員會，須對法例的執行與釋義制訂規管指引。

儘管競爭法不應隨便鼓勵排除與豁免（exclusions and exemptions），但任何法例也總得有特殊條款去照顧特殊情况。法案現時授權將來的競爭事務委員會可發出一些「全面豁免」令；而就涉及公共政策者，亦授權行政長官會同行政會議頒布豁免令，但須經立法會審議生效，這應是一個較可取的制衡，並使豁免令有足夠透明度。

一些中小企憂慮，法案「只有框架、沒有細節」，怕容易墮入法網，又怕大企業以私人訴訟威嚇它們或扼殺它們的生存空間。有團體提出豁免中小企，但這屬削足就履的做法，也有違一視同仁的立法原則。進取的做法是正視中小企的擔憂，政府盡量以簡易方式解釋立法意圖及甚為技術性的法律條文的意義，並進行廣泛的公眾與企業教育，寓立法精神予預防，使中小企不會不慎違法。

其實，其他先進的競爭法體系內出現中小企被大企業司法狙擊的事例並不普遍，但政府應加強與中小企溝通，了解其所急所憂，並且將來的競爭事務委員會應向其提供諮詢服務，為它們釋疑。也有主張取消私人訴訟機制，這或許即時有釋慮之效，但卻會令企業失去一個重要的尋求法律公正的渠道，只能處處依賴競爭事務委員會起訴一途。

有商界認為，目前以違例企業的全球營業額的10%為最高罰則屬於偏高，要求降低。上述罰則，參照歐盟標準，用諸本港可有調校空間，但關鍵是應具備足夠的阻嚇和懲處作用，特別是針對財雄勢大的跨國企業。

香港總商會最近建議，仿效加拿大的做法，對一些法例不能預先提出清晰定義的非嚴重性行為，執法機關不立即展開法律程序，容許企業及時更正， 或是由法院發出「終止令」（cease and desist order），指令企業終止有關的反競爭行為，違令才進行法律處分。若此議有助於法例生效初期讓企業去適應「遵從」之不確切性（compliance uncertainty），又有利於爭取商界對競爭法之信心，不失為可詳加考慮之議。

作者為香港消費者委員會主席

公共政策評析 張炳良